Dúvida sobre conclusão de usinas impede acordo da Âmbar no TCU, mas solução ainda é possível

O Tribunal de Contas da União (TCU) arquivou, sem analisar o mérito, o acordo que seria firmado com a Âmbar Energia para liberar os contratos do Procedimento Competitivo Simplificado (PCS), leilão emergencial realizado em outubro de 2021. O ministro Benjamin Zymler, relator do processo no TCU, contudo, manifestou ter “certa simpatia com o mérito” da solução costurada com a empresa e o poder concedente, e deixou o caminho aberto para que seja aprovado o acordo diretamente com o Ministério de Minas e Energia (MME) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel).

O acordo tinha recebido o aval de todas as partes, incluindo da Advocacia-Geral da União (AGU), mas esbarrou em auditores da Secretaria de Controle Externo de Solução Consensual e Prevenção de Conflitos (SecexConsenso) e da Unidade de Auditoria Especializada em Energia Elétrica e Nuclear (AudElétrica) que discordaram da minuta proposta.

Os auditores, que fazem parte da Comissão de Solução Consensual (CSC), apontaram incertezas sobre a vantajosidade e os benefícios reais do acordo, além de entenderem que a Aneel não se comprometeu com “aspectos indispensáveis” para celebração do documento, incluindo a comprovação de que as usinas contratadas estão, de fato, aptas a entrarem em operação.

Segundo a SecexConsenso, o acordo traria um benefício de R$ 4,9 bilhões em relação aos valores esperados no cenário mais conservador, que custaria R$ 12,4 bilhões. Esse cenário envolve uma vitória judicial da Âmbar, forçando o reconhecimento dos contratos firmados originalmente no leilão de 2021, em que as usinas não tinham flexibilidade, ou seja, gerariam na base.

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Um dos problemas do acordo, que levantou as dúvidas dos auditores, foi o fato de que a Aneel atestou a operação de três das quatro termelétricas originalmente contratadas: Edlux X, EPP II e Rio de Janeiro I. A auditoria interna da Aneel afirmou em setembro de 2023 que ensaios de comissionamento apontaram que houve geração máxima, em blocos individuais de unidades geradoras, somando 344,67 MW de potência, acima dos 343,82 MW contratados no PCS.

>> Aneel afirma ao TCU que Âmbar concluiu usinas do PCS e reforça perspectiva de solução consensual

O problema, segundo os auditores, é que os testes não seguiram os procedimentos estabelecidos na Resolução 1.029/2022, e sim partiram de exames simplificados. O MP de Contas afirmou que esses ensaios de comissionamento não comprovaram a condição operativa das termelétricas, e os auditores entenderam que a Aneel, com isso, estava transferindo à Comissão de Solução Consensual a responsabilidade e o ônus da conclusão do acordo.

Dada da discordância, o ministro Benjamin Zymler entendeu que não havia dissenso sobre o mérito das condições, mas uma dúvida sobre a capacidade real das termelétricas gerarem o que era previsto no contrato. O tribunal questionou novamente a agência reguladora, que se manifestou confirmando que as três térmicas foram “efetivamente implantadas e teriam, considerando as flexibilizações da Resolução Normativa 1.029, de 2022, aprovadas pela diretoria colegiada da Aneel, a capacidade técnica para suprirem as condições operativas exigidas nos contratos de energia de reserva” do PCS.

Os auditores representantes da SecexConsenso e da AudElétrica, contudo, continuaram com o entendimento anterior pela divergência em relação à proposta de solução, o que inviabilizou sua aprovação pelo plenário da corte.

Uma usina, três usinas, quatro usinas

A Âmbar se envolveu com o PCS ao comprar quatro usinas originalmente contratadas pela Evolution Power Partners (EPP) no certame, realizado em outubro de 2021, e que somavam 344 MW. Na sequência, a companhia foi autorizada pela Aneel a substituir as quatro novas usinas no contrato pela termelétrica Cuiabá, de 480 MW, em operação desde 2001. A condição para isso era de que, mesmo com o atendimento do PCS pela usina existente, as quatro usinas fossem construídas até o início de agosto de 2022, prazo limite dado pelo edital do PCS.

A companhia, porém, não conseguiu o aval da Aneel para iniciar a operação comercial dessas usinas, e vinha costurando desde 2022 um potencial acordo.

Ao assumir o Ministério de Minas e Energia no início de 2023, o ministro Alexandre Silveira solicitou ao TCU que inaugurasse a Câmara de Solução Consensual com os contratos do PCS, já que havia muitos conflitos devido ao atraso da conclusão dos projetos. A Karpowership do Brasil, por exemplo, foi à Justiça para iniciar a operação das usinas, e já fechou acordo no âmbito do TCU flexibilizando a geração.

O impasse sobre a operação das usinas está relacionado com uma mudança nas suas características técnicas. Foram concluídas as obras das usinas UTE Edlux X, Epp II e Rio de Janeiro I, mas ficou de fora da lista uma quarta usina também contratada no PCS, a EPP IV.

A MegaWhat apurou que quando a Âmbar comprou os ativos, a Evolution Power Partners, dona original dos projetos, havia encomendado máquinas considerando a potência total, e não o número de turbinas. Por isso, a Âmbar decidiu avançar com as obras com apenas três usinas, considerando que a potência delas combinada era suficiente para cumprir os contratos.

Foi feito um pleito de adequação das características técnicas, com base no próprio edital do PCS, que previa isso, mas a Aneel não chegou a deliberar o processo. Como as usinas não entraram em operação, nem em testes, a Âmbar precisou contratar um banco de baterias para fazer o comissionamento das usinas desconectado do grid. Esse teste foi considerado insuficiente pelos auditores do TCU.

Segundo um dos auditores, a resposta da Aneel, que validou a documentação encaminhada pela Comissão de Solução Consensual, “manteve a existência de controvérsias sobre o nível de implantação dos empreendimentos”, já que não se manifestou de forma conclusiva sobre a disponibilidade dos recursos contratados no PCS. Os auditores apontaram ainda que a postura da Aneel foi “evasiva” e pretendeu transferir ao TCU a responsabilidade por aprová-los ou não.

Quando o TCU voltou a questionar a Aneel sobre a conclusão das usinas, a agência poderia conduzir novamente os testes de comissionamento exigidos pela resolução, ou se manifestar objetivamente usando as informações disponíveis.

A Superintendência de Fiscalização Técnica dos Serviços de Energia Elétrica (STF) da Aneel notificou a Âmbar sobre a possibilidade de disposição de realizar novos testes para atestar as condições operativas das usinas, mas a empresa respondeu que “já haveria elementos suficientes” para confirmar ao TCU que elas estavam operacionais.

“Preterir esse ato em prol de novos testes destinados ao mesmo objetivo e a serem realizados com condições distintas daquelas determinadas pela Aneel e já observadas pelo agente resultariam em mais dispêndio de tempo e recursos”, respondeu a Âmbar.

Acordo ainda é possível

O arquivamento do acordo pelo TCU não impede que a solução seja aprovada pelo poder concedente. Os ministros da corte não julgaram o caso porque quando a CSC foi instituída, a unanimidade era uma condição para que qualquer acordo pudesse prosperar.

A regra foi alterada na semana passada, devido ao entendimento de que nem sempre é possível alcançar unanimidade entre os membros da comissão em relação à proposta de solução consensual. Como o caso da Âmbar foi instruído antes da mudança na instrução do TCU, a regra antiga permaneceu válida, impossibilitando um acordo com discordância entre os membros da comissão.

Durante a deliberação, o ministro Benjamin Zymler chegou a dizer que o arquivamento pela corte “não implica a vedação da assinatura do termo de compromisso”, o que foi reforçado pelo ministro Antonio Anastasia, que disse que “nada impede que o ministério possa desenvolver novas tratativas”.

“Nós não temos aqui no tribunal o poder de retirar do poder executivo, do poder concedente, a sua capacidade negocial”, disse ainda o ministro Bruno Dantas, presidente do TCU.