Victor Gomes escreve: Eletrobras: capitalização não é a melhor solução para modernização
Por: Victor Gomes
Foi publicada no dia 23/02/2021 a Medida Provisória (MP) 1031/2021, que dispõe sobre desestatização da Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - Eletrobras. Apesar de o texto da MP ser semelhante ao do Projeto de Lei 5877/2019, mostra-se relevante avaliar a conveniência da privatização da estatal, e, especialmente, do modelo proposto.
Em linhas gerais, a MP está calcada nos seguintes pilares:
- Desestatização da Eletrobras por meio do aumento de capital, reduzindo o capital da União para patamar inferior a 50% e permissão de venda das ações remanescentes da União;
- Manutenção da Eletronuclear e Itaipu sob controle da União;
- “Descotização” gradual da energia das usinas da Eletrobras e a consequente possibilidade de venda da energia no mercado livre;
- Criação de programas de revitalização dos recursos hídricos, bem como programa de redução tarifária da Amazônia Legal;
- Reversão à CDE e à União do valor adicionado referente à descotização;
- Golden share da União.
Adiantando as conclusões, (i) o modelo de capitalização proposto tem sérias deficiências, por não estar alinhado à modernização do setor elétrico em curso, pois induzirá uma concentração de mercado que afetará tanto o novo mercado livre varejista, quanto o mercado atacadista e (ii) seria mais recomendável que a privatização da Eletrobras seguisse modelo semelhante ao proposto na década de 1990.
Naquela oportunidade, propôs-se a divisão das subsidiárias da Eletrobras em diversas empresas de geração e transmissão seguida da venda de cada uma delas separadamente. A União poderia seguir como acionista minoritário das diversas companhias privatizadas e vender sua participação após a valorização das empresas, que seria induzida pela eficiência operacional e competição. Esse modelo tem maior potencial de ganhos de médio e longo prazo para a União e para os consumidores.
O presente artigo explicará, de forma objetiva, as razões para as conclusões propostas.
A Eletrobras é uma sociedade de capital misto com cerca de 51% ações ordinárias de propriedade da União, sendo acionista majoritária das empresas Furnas, Eletrosul, Eletronorte, Chesf e Eletronuclear. Além disso, detém participações em mais de 20 empresas, incluindo Itaipu Binacional.
Apenas as empresas controladas de forma isolada pela Eletrobras contam com cerca de 30 GW de capacidade instalada e mais de 70 mil km de linhas de transmissão, o que representa mais de 20% da geração e mais de 40% do total de linhas de transmissão no país.
Desde o início do longo processo de liberalização do mercado de energia no Brasil na década de 1990, há planos para privatização da Eletrobras. Em meio às medidas de liberalização promovidas a partir do programa RE-SEB, a estratégia de privatização na década de 1990 era a divisão da Eletrobras em unidades de negócio e venda separada de cada unidade. As Resoluções do CND 01/1998 e 02/1999 previam a cisão das empresas Eletrosul, Furnas, Chesf e Eletronorte em diversas empresas para venda separada de ativos de geração e transmissão.
A estratégia era um meio termo entre (i) vender toda a Eletrobras para um único player, o que implodiria a própria liberalização, e (ii) vender ativo a ativo, o que, à época, poderia trazer problemas de financiabilidade para a expansão do setor.
Nesse modelo, o governo federal conseguiu privatizar apenas o braço de geração da Eletrosul (Gerasul), em 1998, dando origem à Tractebel (atual Engie Brasil) que, naquele momento, tinha menos de 4 GW de capacidade instalada.
Com a crise de suprimento de energia em 2001 e a mudança ideológica ocorrida com o ingresso do PT no governo federal em 2003, a privatização da Eletrobras ficou em último plano. Da mesma forma, o processo de liberalização do setor ficou adormecido até os anos de 2015/2016.
A partir de 2015 e 2016, com o advento do PL 1917/2015, e PLS 232/2016 (agora PL 414/2021), impulsionados pela CP 33/2016, promovida pelo MME, o governo federal vem estudando uma maior liberalização do setor elétrico, com diversas medidas concatenadas que buscam permitir que todos consumidores tenham acesso ao mercado livre. Mais do que isso, com a Portaria 514/2018, o MME passou a ampliar gradualmente o mercado livre a partir da redução gradual dos requisitos de carga para o enquadramento como consumidor livre.
Não há dúvidas de que a forma mais eficiente de exploração das atividades do setor elétrico é por meio de empresas privadas, sob a regulação técnica e econômica (quando monopólio natural) do Estado por meio da ANEEL. A literatura econômica e a experiência internacional são bastante ricas em demonstrar que a exploração das atividades do setor elétrico por entes estatais causa uma série de ineficiências, sempre custeadas pelos consumidores ou pagadores de impostos.
Os defensores do controle estatal sobre os ativos setoriais normalmente se concentram em dois grandes grupos de argumentos, quais sejam o do caráter estratégico do setor e o da segurança nacional.
Tais preocupações são legítimas devido à relevância estratégica e social da energia elétrica. No entanto, tais preocupações são plenamente atendidas com (i) um desenho de mercado que garanta a expansão e funcionamento do setor conforme os requisitos de confiabilidade, os quais são determinados pela política energética do Estado; (ii) controle do despacho da geração por meio de um órgão independente; (iii) fiscalização estatal contínua da segurança das instalações, que poderia até mesmo ser realizada pelas Forças Armadas, em ativos sensíveis para a segurança nacional. Portanto, não é necessário que turbinas, barragens e caldeiras constem no balanço do Estado para garantir a segurança nacional e a segurança energética.
Desta forma, se de um lado, os ativos do setor elétrico devem ser transferidos à iniciativa privada, de outro, é necessário ter um planejamento adequado do processo de privatização dos ativos que ainda remanescem sob o controle do Estado, como é o caso da Eletrobras.
O planejamento deve ter como objetivo principal a obtenção do maior benefício de longo prazo para a sociedade e para a própria União Federal, sem ser contaminado por problemas fiscais ou políticos de curto prazo.
Apesar de ter mérito em relação ao objetivo de privatizar a Eletrobras, o atual modelo de privatização da estatal contemplado na MP merece ser reformulado.
O grande problema do modelo proposto reside na manutenção da Eletrobras como empresa dominante e controladora de 20% da capacidade instalada de geração do país, num novo ambiente de mercado após a modernização em curso e que será aprofundada após a aprovação do PLS nº 232/2016 (PL nº 414/2021), que corretamente busca um mercado mais aberto, competitivo e equilibrado.
Com a “descotização” e consequente “liberação” da energia da Eletrobras para venda aos consumidores livres, parte relevante da energia que será vendida aos novos consumidores livres varejistas seria proveniente da própria Eletrobras, o que daria à empresa importante poder de mercado sobre os preços do novo mercado varejista. Dessa forma, a concentração na geração inevitavelmente teria como consequência concentração e maiores preços no varejo, exatamente o contrário do que se almeja com a maior liberalização do setor.
Além disso, seguindo os mercados mais avançados, o PLS nº 232/2016 permitirá que o governo altere o modelo de formação de preços no mercado atacadista para um modelo de oferta de preços. A concentração de mercado na geração nesse modelo poderá levar à manipulação dos preços da energia no atacado, a exemplo do ocorrido na Califórnia em 2001, com efeitos nefastos para toda a cadeia setorial.
Em resumo, a concentração de mercado na geração no novo cenário de maior abertura de mercado poderá transferir à Eletrobras os potenciais ganhos advindos da modernização, tornando inócua a almejada concorrência a ser promovida pela abertura de mercado.
Além disso, até mesmo do ponto de vista da arrecadação e criação de valor para a própria União, o modelo de capitalização é questionável. Pode-se argumentar que a Eletrobrás “inteira” é mais valiosa do que separada em partes, devido a eventuais ganhos de escala e à sinergia de portfolio. No entanto, a criação/manutenção de um monopolista pode ter efeito contrário em relação à eficiência operacional, eficiência na gestão financeira e na busca de novos negócios e inovação.
A eficiência operacional decorrente da competição e a busca pelo mercado da cisão das empresas podem fazer com que cada “parte” da Eletrobras tenha potencial de ter mais valor que a própria Eletrobras atualmente.
Tome-se como exemplo o caso da Engie Brasil (antiga Gerasul), que, à época da privatização, representava uma fração mínima da capacidade de geração da Eletrobras. Atualmente, a Engie ainda tem apenas 1/5 da capacidade instalada de geração da Eletrobras (incluindo Itaipu, Angra e participações minoritárias), mas seu valor de mercado é pouco menor do que o da Eletrobras, que além da geração, detém 40% das linhas de transmissão do país! Outros exemplos na experiência internacional não faltam, como o clássico caso da Standard Oil, que, em 1911, foi “fatiada” em 34 empresas independentes e teve expressivo aumento de valor pouco tempo após a cisão.
Outra questão relevante a ser considerada é a atratividade da privatização para o investidor e a competição no próprio processo de privatização. O modelo proposto pelo governo não é atrativo para as grandes empresas “operadoras” do setor no mundo, principalmente por envolver um volume expressivo de capital, ao tempo em que não permite o controle dos ativos e das estratégias de comercialização de energia. Para um ativo ser atraente aos investidores, aumentando a arrecadação da própria União, há necessidade em garantir o controle dos ativos e de que haja um equilíbrio do porte do investimento (não seja nem tão alto, nem tão baixo).
Portanto, assim como planejado na década de 1990, a melhor estratégia de privatização da Eletrobras para os consumidores, para a União e para a sociedade seria a cisão das subsidiárias da Eletrobras em diversas empresas distintas de geração e transmissão e a venda gradual dessas empresas, de forma individual. Nesse caso, a União poderia continuar como um acionista minoritário de cada uma dessas empresas e vender a participação minoritária à medida que as novas empresas se valorizem.
Cada nova empresa se tornaria independente e com controladores distintos, competindo entre si e com os demais players no novo ambiente de abertura de mercado. A competição induziria cada uma das empresas a maior eficiência operacional, aumentando seu valor e, consequentemente, o valor das ações minoritárias da União. Além disso, o modelo ora proposto tem um potencial maior de assegurar um mercado justo e competitivo para os demais players e para os consumidores, que se beneficiariam com preços mais baratos da energia.
Por esses motivos, para que a privatização da Eletrobras traga benefícios de longo prazo para a União e para a sociedade brasileira, é importante que seja feito um plano de venda de cada uma das subsidiárias, afastando o atual modelo proposto de capitalização.
Victor Gomes é economista e advogado. MSc em Energia pela University of Dundee. Tem 15 anos de experiência em questões regulatórias e comerciais do setor de energia elétrica, em empresas de geração de energia e escritórios de advocacia. Atualmente é sócio da Reis Gomes Advogados.
Cada vez mais ligada na Comunidade, a MegaWhat abriu um espaço para que especialistas publiquem artigos de opinião relacionados ao setor de energia. Os textos passarão pela análise do time editorial da plataforma, que definirá sobre a possibilidade e data da publicação.
As opiniões publicadas não refletem necessariamente a opinião da MegaWhat.
Leia mais:
Vitor Campos escreve: O caso do Texas - quanto custa estar sem eletricidade
Fernanda Tomé e Hirdan Medeiros escrevem: Energia Elétrica, transição energética e gás natural?